新台海危機下的台灣兵法

遠見雜誌 2020/10/07 18:32(53天前)
撰文∕李國盛、鄧麗萍、林讓均



這是1996年以來,台海局勢最險峻的時刻。但弔詭的是,這竟也是41年來,台美關係最緊密的時刻。

台美中角力的戲劇張力,在9月17日繃到最高點!

當日,美國國務次卿柯拉克(Keith Krach)抵台訪問三天,這是1979年台美斷交以來,美國最高層級的官員來訪,是台美關係的重大突破。

就在柯拉克與蔡英文總統進行歷史性會面之際,中國連續兩天派出37架次軍機繞台,其中多架進入西南領空識別區(ADIZ),甚至跨越台灣海峽中線。這是1999年、第一任民選總統李登輝發表著名「兩國論」(特殊國與國關係)之後,解放軍對台灣最大的軍事挑釁。

隨後,我軍方也舉行全台聯合防空操演,美方亦派出軍機巡航。台美中三方頻頻「秀肌肉」,台海上空戰機之頻繁、情勢之緊張,一個誤判,戰火可能一觸即發。

 美國大選倒數計時
 兩強惡鬥,台灣戲分吃重!

「台海真的要開戰了嗎?」多數人焦慮,現在是兩岸最接近戰爭的一刻,國軍甚至修改「接戰準則」,將「第一擊」明確定位為「自衛反擊權」,進入備戰狀態。

表面上看來,衝突的主角是台灣與中國,但實際上,台海緊張只是中美惡鬥大戲之下的一幕場景。「美國總統大選」進入倒數100天之後,台灣戲份才開始吃重。

而執導、發球的,都是美國。近兩個月來,美國密集送來許多「大禮」,台灣也配合演出、隨即回禮,且皆非小禮。

8月9日,衛生部長阿查爾(Alex Azar)旋風來台;不到20天的時間,蔡英文總統親自宣布鬆綁美豬美牛,含瘦肉精的美豬獲准在明年元旦登台。14年的禁令,瞬間解封。

在阿查爾與柯拉克訪台之際,川普政府皆「巧合」宣布將對台增加軍售:8月說要售台四架大型精密「海上衛士」無人機;9月則一口氣提出七項主要武器系統的大型軍售方案。據傳,這一切是美國「堡壘台灣」(Fortress Taiwan)計畫中的一部分,目的是武裝台灣、抵抗中共。

川普真的很會做生意。不計上述兩項大型軍售案,其上任近四年來,已批准七項對台軍售案。若加總上述兩案,總金額逾150億美元,超過前一任、歐巴馬八年任期內約140億美元的對台軍售總額。(頁149表7)

美國的大動作軍售,想當然爾觸動了中國敏感神經,加劇了對台的文攻武嚇。

 中美攤牌時刻,王牌出手了嗎?

隨著美國大選的逼近,原本由貿易逆差引發的「中美冷戰」,擴大至科技、金融……,唯恐一步步走向實戰化的「台海熱戰」。三方轉圜空間愈來愈小,賭注卻愈搏愈大。在這張有著台、中、美三個主要玩家的牌桌上,已然進入攤牌時刻。

細究近幾個月的三方牌局。美國對台灣大打「溫情牌」,一連撒出軍售、高官訪台、友台法案等甜頭。中國對台灣祭出「恐嚇牌」:軍機繞台、大規模軍演、不承認海峽中線等各種形式的警告。(頁145表6)

而美國對中國則高舉「禁令牌」,對華為、中芯、TikTok、WeChat等中國科技企業又禁又罰。近來又狂出「台灣牌」:以對台灣好來激怒中國,從中得利。

忙著接招的台灣,只能拿著「美國牌」抵禦中國。

出牌愈犀利,玩家背後的意圖愈是昭然若揭:川普想要勝選。習近平堅持「台灣是中國的一部分」。那麼,蔡英文要什麼?

政界人士觀察,蔡政府想從被動情勢中突圍,搭著更上層樓的台美關係,交換更多。願望清單包括BTA(台美雙邊貿易協定)、加入聯合國等國際組織,甚至是台美建交等。

然而,台美關係站上高峰不到兩個月,台灣已出盡籌碼:既接受了瘦肉精美豬,又高價承受各種軍售案。上述願望卻仍高懸,一如魚鉤上的誘餌,吃不到,就算吃到也危險。

在這張中、美兩強主導的牌桌上,台灣只能陪玩?或者,變成他人的賭注?

無論如何,台灣的時間不多了。

 台美關係,美大選後「會變冷」

「台美關係已開始降溫,美國大選之後就會變冷!」政治大學教授、國關中心研究員嚴震生指出,台美關係在今年8、9月已達到高峰,大選前倒數一個月可能不再打台灣牌,轉打司法牌。

9月中旬,美國傳奇大法官金斯伯格(RBG)一過世,川普隨即表示將在9月底提名新法官人選,不打算等到總統大選之後。如此的「10月驚奇」將為總統選情埋下伏筆,換言之,若開票出現爭議、必須交由司法裁決時,川普任命的大法官就可能左右大選結果。

他提醒,不管台灣還有沒有美國牌可打,最重要的是認清楚全球秩序的大框架已然改變,並從中找出台灣的角色與因應之道。

而這得先從美中角力的本質談起,首先,美國為何要對中國出手?

9月中旬,在華裔精英組織「百人會」舉辦的線上論壇中,美國國務院前副助卿、加州大學聖地牙哥分校教授謝淑麗(Susan Shirk)指出,中國在前領導人鄧小平的帶領下,1979年開始經濟改革,原本西方國家認為,就算中國無法完全民主化,至少社會也能更自由開放。

「但在21世紀的第一個十年,中國經濟崛起之後,卻開始橫行霸道!」謝淑麗表示,自前領導人胡錦濤的第二任期開始,中國對外頻頻宣示主權,挑戰國際規範;對內,中國領導核心走向極權,管制網路、嚴控社會言論。

近年,美國政府才赫然發現,過去與中國打交道的方法已不再管用,必須重新與中國交涉。但是,中國的國力與野心已然壯大,一躍成為美國在世界上最大的競爭對手。

 73%美國人,對中國印象偏負面

因此,美國人對中國愈來愈忌憚,甚至有負面印象,尤其在新冠疫情之後。

美國知名民調機構「皮尤研究中心」(Pew Research Center)在今年7月的民調顯示,73%美國民眾對中國的印象偏負面,「壞感度」比2018年足足上升了26個百分點(頁144表3)。

在此同時,愈來愈多美國民眾把中國視為「敵人」。

從2012到2020年,美國人視中國為伙伴的比例穩定保持在16%;同時有57%美國人將中國視為競爭者,比例比2012年的66%下降。然而,把中國當成敵人的受訪者,卻從15%來到26%、大增11個百分點(頁145表4)。

如此民情,讓「對抗中國」第一次成為美國大選共識與主打議題。

不僅共和黨高舉「反中」大旗,民主黨也不假辭色。8月20日,民主黨舉辦全國代表大會,會中通過新版黨綱,刪除「信守一個中國政策」字眼。

淡江大學兩岸關係研究中心主任張五岳解讀,美國兩黨競相對中國強硬,意味著未來無論川普或拜登主政,都會堅持「抗中」路線,「因為這是兩國博弈的現實。」

這就是政治學上著名的「修昔底德陷阱」(Thucydides's Trap),一個新崛起的大國必然會挑戰現存大國,而後者也會反擊、回應這種威脅。

以此邏輯,美國曾經成功壓制蘇聯、日本,這次對壘中國卻踢上鐵板,因為中國已是全球僅次於美國的經濟強權。

當年冷戰時代的蘇聯,雖然核子彈頭和軍事競爭讓美國有如芒刺在背,但在經濟領域,蘇聯不是美國對手,全國GDP從來不到美國的六成;相對地,2019年中國的GDP已約美國的七成(頁144表2)。

中國帶給美國的競爭,卻是全面性的,就連在國際上,也是「戰狼式」的步步進逼。

近年來,中國在全球設立一連串北京的「替代機構」,包括由中國與金磚四國組成的「新開發銀行」「亞洲基礎設施投資銀行」「上海合作組織」「中非合作論壇」等。

 美對台政策變清晰,美專家提警告

在在讓美方感覺到中國對由西方主導的、二戰之後國際秩序的挑戰,也逼得美國必須重整對策,包括台美關係。

過去40年間,美國對台灣一直保持「建設性模糊」,不承認也不明確否認台灣地位,藉此讓中國不敢動武、台灣不敢喊獨立。

但今年9月,知名美國智庫期刊《外交事務》在9月的一篇文章呼籲,「建設性模糊」(constructive ambiguity)的時代已經終了,主張美國未來必須要採取「策略性清晰」(strategic clarity),才能常保台海無戰事。

該文章作者為理察.哈斯(Richard Haass),曾擔任美國國務院政策規劃主任,2003年7月開始,就一直是美國對外關係委員會主席。

他所謂的「策略性清晰」,就是明白告訴中國:如果對台動武,美國將有所回應。

台海開戰,美國真的會來助陣嗎?近幾個月來,爭論愈來愈多。

根據《遠見》在9月中旬的民調,有高達57.5%的台灣民眾認為,屆時美國會提供援助。什麼樣的援助?近44%民眾認為美國會派軍艦巡航、約23%覺得是口頭或書面譴責大陸;只有11.3%的民眾表示美國會派軍隊實際參戰。

看來,大多數民眾雖認定美國會伸援手,卻是有距離的幫助,不認為美軍會親身涉入、實際派兵來幫台灣打戰。

目前,美國當局並未正式修改「一個中國」政策,但近年美國提出的各種友台法案,以及民主黨的新黨綱,確實都偏向「策略性清晰」路線。

然而,謝淑麗提出反對。她警告,倘若美國一改過去以《台灣關係法》維繫台海和平的做法,轉變為建立台美軍事同盟,「對北京將是非常、非常大的挑釁!」恐把中國領導人推向必須做出反擊的境地,對全球和平是一大災難。

「危險的是,華盛頓此舉可能讓台灣人感到非常有安全感、醞釀台獨情緒,因此進一步激怒北京,導致台海緊張升溫!」柯林頓時期負責中國政策的謝淑麗認為,美國可以幫助台灣提高自我防禦,或是提供更有力的協防承諾,而不是採取更激進的「策略性清晰」做法。

 美國推「經濟繁榮網絡」,力圖脫鉤中國

如今,美中競爭是全面性的,從政治、經濟、貿易,到科技各領域。

以科技來說,兩國不僅在所有的研究領域都呈現競爭狀態,就連策略都非常相似:在競爭技術上的領先之外,同時要確保「策略上的自給自足」。

這也是為什麼,在兩國的科技產業競逐之下,「脫鉤」(decoupling)似乎成為不得不的選項。

中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳觀察,中美兩國開始脫鉤,首當其衝的,就是產業與中美都深度連結的台灣。

根據華盛頓信息技術與創新基金會(Information Technology and Innovation Foundation)的分析,對美國來說,中國有四種競合關係:不但中國是美國服務和商品的「最大供應商」、商業上「最大的市場」,同時在科技和地緣政治領域,中國也是「強硬的競爭者」和「主要的地緣政治對手」。

在四個不同面向上,美國發展出相異的因應措施:中國作為「強硬的競爭者」和「主要的地緣政治對手」,美方採行的是壓制策略。另一方面,中國作為「最大的市場」,美國則抱持期待,要求中國繼續開放市場。

至於中國作為最大供應者,美國已開始展開「供應來源分散」的策略,9月柯拉克來台,是美國第一次正式介紹「經濟繁榮網絡」(EPN)。

「疫情之後,美國國內已無法再接受很多產品的唯一、最大供應者是中國的事實,」李淳說,美國發展二軌的供應鏈、推動公衛和半導體產業回流到美國,目的是讓中國不再是唯一且最大的供應者,只能是「最大的其中一個」(one of the biggest)。

早在川普上任以前,歐巴馬時代就有製造業回流的概念,但今年第一季疫情爆發之後,美國開始把這些想法都凝聚在「經濟繁榮網絡」架構下。

李淳觀察,除了台灣,美方表態拉攏進入EPN的國家包括越南、馬來西亞、印尼。美國逐漸改變對中國的策略,歐盟、日本也跟進。

 世界秩序重組,應認清三大現實

世界秩序解構、重組的當下,全球化的運作也面臨調整,而台灣在台美中博弈局勢中,必須認清三個新的現實。

首先,單極邁向雙極,但全球化不會踩煞車。

由美國意志主導的全球化,將會修正成中美共同領軍的全球化,在新的中美雙極架構下,雙方持續競爭,但在特定領域仍會繼續對話、合作。

若拜登勝選,中美恢復對話的速度可望加快。只是相較於共和黨,民主黨在對中的經貿談判中,很可能會將人權、環境等議題納入討論,雙方將更難達成共識。也就是,中美對抗仍會持續好一陣子。

第二,西方圍堵中國,冷戰與熱戰並行。在新的全球化架構下,由於西方國家對於中國信心已失,「冷戰圍堵」的姿態將持續,但程度將視中國在人權、智財權、環境保護,以及對外策略是否由積極轉保守的調整而定。

由於主要國家彼此的經貿依存度太高,藉由談判、關稅、貿易制裁等方式的「熱戰」也將同時進行。台灣業界應該看清事態,避免捲入爭端。

第三,高科技供應鏈重組,走向二軌模式。

以中國大陸為核心的全球供應鏈已成既定事實,在美、歐、日全球三大經濟體都有共同意願、推動第二軌供應鏈的此刻,台灣無法自外。

尤其台灣是靠供應鏈作為經濟主軸的國家,無須放棄第一軌,但必然要參加二軌、三軌。

李淳強調,柯拉克此次來台,最大意義就在於協助台灣了解美國二軌概念,讓台灣有時間準備參與。這也有助於台灣未來與日本、印度甚至歐盟對話,確保台灣在「中國以外」的二軌供應鏈中不會缺席。

 面對衝突,抓回主導權
 台灣勿淪「代理戰場」!

從政治、經貿到科技,中美台關係正面臨全面性的破框、重組。

然而,台灣還沒準備好。「我們要認清,現在和2016年馬政府時期截然不同!」張五岳分析,2016年以前,美中不是對抗局面,香港問題對台灣的共伴效應,也沒有現在這麼大。而且,2016年以前,兩岸的民意衝撞和對峙,也沒有現在那麼強。

綜觀目前態勢,會對台灣造成最大傷害的,仍是中國;而能幫助台灣的大國,包括美國、日本等,各方能帶來的機會資源還難以衡量。

「台灣應把機會資源極大化,威脅傷害極小化!」張五岳建議,台灣可借鏡美國先前的對中策略,把「中共政權」跟「中國人民」做適度區隔,爭取更多對岸人民的理解與認同。

「避免雙方因為敵意螺旋不斷加深,最後產生結構性的質變,這也是蔡總統未來四年任內的重中之重,」張五岳說,畢竟,即便美國對中國的優勢沒有改變,僅靠美國單方善意來維持台灣生存,長久下來,不見得符合台灣利益。

台灣必須拿回主導權。 除了親美路線,各界期待蔡總統能端出足以推動兩岸破冰、重新交流的政策。

更重要的是,台灣需要凝聚朝野和全民共識,在國際上闖出新局,避免淪為中美兩大強權的「代理戰場」。
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