直轄市改制十年,改對了嗎?

遠見雜誌 2020/06/05 11:21(138天前)
文╱邱莉燕    攝影╱陳之俊



2010年,台灣地方自治實施60年來最大變革:直轄市改制、縣市合併。當年,除了首都台北市不變,新北市、台中市、台南市、高雄市,單獨改制或合併升格;加上2014年桃園縣改制為桃園市,「六都」加16縣市的行政區域正式成形。今年適逢直轄市改制十週年的日子,哪些縣市在改革過程飽受委屈,卻仍在逆境中成長?《遠見》帶你檢視過去、展望未來!

走進高雄田寮,知名的「月世界」地景處處可見,鋸齒狀的裸露山脊冷峻陡峭,綿延不盡的荒涼,如同月球表面一般。

田寮的人口數,也像植物在月世界的山頂一樣「很難生長」。2010年有9622人,2020年跌至7002人,根據台灣野村總研以年輪法計算,推估2050年只會剩下3462人,人口減少一半以上。

「新生兒一年不到十個,隨便考都前十名啦,」開著田寮唯一一家早餐店的丁素真說。

自從風光一時的民營糖廠,在1970年代不敵時代沖刷而關門之後,找不到工作的壯年人口便陸續外移,沒落至今,市場只剩魚攤、肉攤、菜攤三攤,走在空蕩街上的大多是老人家,久無人居的房屋逐漸破敗。

很難想像,如此凋敝的超高齡社會,行政層級不是一個村或里,而是台灣一級行政區的一個區。

都市與邊陲的M型化發展,就算是直轄市,不少區域想要發展仍不易。圖為高雄市田寮區;張智傑攝。圖/都市與邊陲的M型化發展,就算是直轄市,不少區域想要發展仍不易。圖為高雄市田寮區;張智傑攝。

都市vs.邊陲M型化,多處地方升格反倒退

「雖然田寮屬於直轄市,但沒有升格的感覺,」丁素真的女兒、惡地農夫工作室共同創辦人梁舒婷說,2010年高雄縣市合併升格為直轄市,田寮隨之從鄉變成區,十年過去,這裡卻沒有任何改變,只感覺圖書館的書變多了一點,公車多了幾條路線。

努力在故鄉推展地方創生的梁舒婷觀察,升格直轄市後,田寮不再有民選的鄉長,而變成公派的區長,兩者的差別在於,以前鄉長為了選票,常會幫忙地方社團找錢,如今區長若沒有預算,幾乎無法給予任何補助。

而且,近年來一年換一個區長,皆不是田寮人,往往不太了解地方,或是了解之後就準備離任。想要從事社造、催化社區進步的梁舒婷,總得殺到高雄市政府提案。「升格了,田寮的發展反而在倒退,」鄉土情懷極深的她有感而發。

十年如一日、甚至更慘的田寮,說明了即便是直轄市,也會併發「都市與邊陲」的M型化。類似的現象,也出現在直轄市與非直轄市之間的差距逐漸拉大。

時針撥回2010年,台灣地方自治制度施行了60年來的最重大變革:直轄市改制、縣市合併。

這一次新的行政區域劃分,台北市是現有直轄市,原台北縣改制為新北市,原台中縣與原台中市合併升格為台中市,台南縣、市合併升格為台南市。已為直轄市的高雄市,與高雄縣合併升格。

加上2014年12月25日,從桃園縣改制的桃園市,正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域。台灣的都會發展往前邁了一大步,也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。

台中市長盧秀燕是當時縣市合併的主要推動者之一,回顧這十年的變化,她認為,大致而言方向沒有錯,原台中縣與原台中市的確是「分則兩失,合則兩利」。

「迄今其實有達到加乘的效果,」從政20餘年、在2018年市長選舉中大勝的盧秀燕說:「一加一也就不只二。」

地方政府爭取升格的誘因,主要是經濟考量,改制後,有機會脫胎換骨成為國際化的都會城市。

總體而言,直轄市改制最直接的效果,是預算增加,得以擴充公共建設;以及行政效率提升和決策的完整性,資源集中則促進了產業繁榮,都市化形成的腳步也會更快。

另,由於直轄市之下設區,取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級,同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表,也節省了大筆公帑。

然而,直轄市升格發展至今,仍存有很多討論與爭議。比如,其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋,由此造成邊緣化的疑慮從未消止。

「六都方向是正確的,可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話,」盧秀燕說:「因為相對它們變得更小,對它們的發展是不利的。」

非六都自覺像棄嬰,直轄市也一堆邊緣區

直轄市與非直轄市的差距,屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。

首先,縣市地方政府很容易變成直轄市的人才訓練場,因為公務員的職等有差,同樣是局處長一級主管,縣市的職等低於直轄市,導致縣市的公務人才被磁吸。

配置公務員數量的標準,也未能加入地方特性和城鄉化比率因地制宜考量。潘孟安舉例,屏東養護道路1170多公里,正式編制才40多人,隔壁的高雄只比屏東大174平方公里,養護工人上千個。

「直轄市跟非直轄市制度的失衡,會讓城鄉落差更大,」潘孟安直言,如此重直轄市而輕縣市:「讓我們這些非都、非離島的縣市,變成像棄嬰一樣。」

另一個「直與非直」造成的差別待遇,出現在基礎教育現場。基隆市長林右昌以近十年來台清交入學學生為例,這些優等生「來自何處」的區域分布比例,相較從前,變得更為失衡。

「因為屬於地方權責的國民義務教育,會因為地方財政就產生落差,」林右昌說,所衍生的限制就是窮,有的縣市長如果又不是非常重視教育的話:「教育現場的資源確實是會短少的。

直與非直的公平性有待斟酌,同時值得關注的是,縣市合併帶來的挑戰與課題,也造成部分直轄市「內部」的城鄉差距未見縮小。

直轄市與非直轄市,公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場;張智傑攝。圖/直轄市與非直轄市,公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場;張智傑攝。

縣市合併後,高雄市面積較原市增加18倍,城鄉差距為六都之最,結果導致地方治理能力反而因合併升格而下降。

在桃園市長鄭文燦看來,縣市合併確實會有縣跟市之間的矛盾問題,縣一定是落後於市的發展,需要克服內部的困難,「像桃園跟新北市城鄉之間的落差比較大,新北市又比我們更大。」

在直轄市內,原來縣區常有被邊緣化之感。

台南市長黃偉哲便觀察到,台南以前縣府是在新營,合併升格後移轉到台南市的府城,難免會讓新營人感覺距離核心比較遠,街區的熱鬧度降低。

創稅高卻分得少,努力減債更吃虧

再從《遠見》每年進行的縣市總體競爭力評比,結果竟發現,縣市合併前的台中市、台南市與高雄市的競爭力排名皆屬前段班,合併之後卻呈現滑落的情況。

讓改制升格「只做一半」的,是《財政收支劃分法》並未適時配合區域整併修正。這項現行財政資源分配的重要規範,延宕十年仍未修法,隨著時間過去,時空背景轉變,益發突顯其中的弊端。以2020年為例,中央普通統籌分配稅款為2771.92億元,其中六都分配1798.21億元,約占64.87%,733.79億元給16縣市,約占26.47%,其餘239.92億元給了鄉鎮市,盧秀燕稱之為「一國三制」。

而其中,屏東縣僅分配到80.49億元,占所有統籌分配稅款的2.9%,占非直轄縣市的10.9%。

令一縣之長潘孟安覺得不公平的是,統籌分配款計算公式的其中一個變項,是按照工商產值的貢獻度來衡量,不納入農業產值,偏偏屏東縣是農業大縣,儘管農林漁牧年產值從500億進步到700億餘元,卻無法轉換分配到實際稅款。

林右昌則認為,「遊戲規則」不公平的最關鍵之處,還是在《財劃法》,因為分配方式是直轄市先分完了,剩下才讓非直轄市分。

弔詭的是,就算是直轄市先分,六都之間也不是分得讓人心服口服。

鄭文燦便指出,桃園無論是創稅能力、財政管理等,皆為六都前段班,但2020年桃園獲配財源卻是六都最低,僅為台北市的1/2,與第五名的台南市也差了近88億元。升格5年來相較台南市,獲配財源少領近500億元。

「很多公司的工業生產在桃園,環境及交通負擔都在地方,但公司設立在台北,」鄭文燦說,當然這類公司的營業稅就算成台北市的額度,台北市因而得到更多統籌分配稅款:「對桃園來講就不公平,應該要用合理的公式來調整。」

《財劃法》不合理之處,還在於制度設計,變相成為「懲罰好學生」。比如基隆,林右昌上任之後,債務從2014年的124.29億元,減到去年底只剩78.25億元,負債比從47.36%減為33.71%。

「其實,我還可以再減,但我不太想減,」林右昌坦言,因為減了對基隆一點好處都沒有。

一旦負債比降低、財政等級提升之後,中央的邏輯變成該縣市的財政好轉,所以給予的補助理當要比較少。像基隆這般努力減債,結果地方建設的自籌款反而變增加。

「這是懲罰好學生,」林右昌說,中央應該有個配套,鼓勵那些負債比減少的縣市,「不然縣市長沒有減債的誘因,最後就是看自己的良心。」

同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲,台南市謹守財政紀律,財務狀況「從加護病房到普通病房」,結果反而導致台南市的自籌款要增加,「這麼努力,應該要給一個模範生獎啊!」黃偉哲說。

制度盲點亟待修法,首長執行力更是關鍵

M型化現象與《財劃法》尚未完成修法,的確是問題,但不應成為市政無法推動的藉口。

以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例,當了一輩子警察的市長侯友宜,面對違法亂紀零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山,成了無照工廠、廢棄物,甚至是非法賭場的溫床,在他一聲令下,整合檢警調環四大局處人力,說拆就拆。

「反正我沒壓力、沒負擔,也沒有選票的考量,」侯友宜表示,針對市政一定先挑難的做,「以前不敢整頓的,我來好好除弊。」

新北市長侯友宜面對違法零容忍,決心拆除五股垃圾山,市民很有感;新北市府提供。圖/新北市長侯友宜面對違法零容忍,決心拆除五股垃圾山,市民很有感;新北市府提供。

再看桃園,這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市,既有桃園和中壢兩大人口激增核心區,也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區,造成資源分配相對不足。

鄭文燦推動桃園新政,努力縮小直轄市內部的城鄉差異,讓資源普及化。

「我在偏鄉的建設,相信是滿受到肯定的,」鄭文燦說,從2018年連任成功的得票數就能證明,不僅13區全贏,偏鄉甚至贏得更多,「代表市民對升格有感,因為升格,我有更大力量挹注偏鄉。」

把錢用在刀口上,資源妥善利用

縣市合併時,台南市概括承受債務為1007億元,舉債瀕臨法定上限,財政相當吃緊。黃偉哲當選後「零舉債」,努力讓歲入歲出平衡。

台南人口最少的龍崎區,與高雄田寮同屬惡地形,黃偉哲保留住世界級美景,不再視為掩埋場開發地,特別舉辦空山祭,讓才3000多人口的龍崎,每天湧入3000多位旅客。

鏡頭轉到國境之南屏東縣。屏東縣是22縣市唯一沒編列生育津貼的,土生土長的潘孟安寧可被罵也堅持到底。「年輕人絕對不會因為一胎3萬塊,然後來屏東生小孩,」潘孟安認為,錢用在刀口上,寧把資源用在孩子身上,降低教育的負擔。

在潘孟安上任前,屏東縣的失業率是5.7%,他媒合縣內閒置的土地積極招商引資,同時鼓勵年輕人回來創業,年內創造了一萬多名的就業機會,營利事業總額也足足增加了約490億元。

 由此看來,縣市合併的成功,仍舊取決於縣市首長的治理能力。直轄市改制十年,仍需要政治精英為地方擘畫未來的願景。


【本文摘自遠見雜誌6月號;更多文章請上遠見雜誌官網:https://www.gvm.com.tw/】
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