4波感染高峰 3度緊急事態宣言 危管優等生日本為何在新冠疫情跌一跤

能力雜誌 2021/07/07 09:45(79天前)



【文/李世暉 圖片提供/達志影像】


「危機」(Crisis)一詞源自於古希臘文中的醫學用語Krinein,有區分(Divide)、分離(Discriminate)之意。主要是指患者在治療的關鍵過程中出現之足以影響生死的決定性變化。之後衍生形容一事件或有機體在發展及演進過程中的一項分歧點,是決定其好壞及生死存亡的關鍵。

除了英文外,法文Crise、德文的Kriese,也都來自相同的語源,具有「決定性」與「重要關鍵時刻」之特質。在中文字面的意義上,危機經常被解釋成「危險與機會的結合」或是「危難與契機的互現」等。因此,危機一方面可能會導致整個事件朝向更惡劣的方向發展,另一方面則可能獲致更佳的結果。

當危機發生時,決策者針對壓力情境所採取的因應策略與處置行動,稱之為「危機處理」(Crisis Handle)。危機處理是緊急應變思維的延續,目的是為了解除壓力情境或緩和危機情境。然而,一旦類似的危機不斷發生,危機處理經驗持續累積之後,如何避免危機的發生,成為因應危機的新思維。「危機管理」(Crisis Management)的概念,乃應運而生。

連環錯估 即時安心&公眾安全

值得注意的是,當大規模天然災害、全球性蔓延的疫情等影響大範圍的危機發生時,若國家進行危機管理時所需的財政資源、行政理性與合法性得不到保障,極易導致國家的危機管理本身變得具有危機傾向。換言之,當國家進行危機處理時,若無足夠的資源、行政效率與社會支持,危機管理的措施反而會導致新危機的產生。

日本自身處天然災害頻仍的自然環境,一直以來對於地震、颱風等天然災害的危機感較高,也形成一套對應危機的處理與管理模式。在此一針對短期的、單一的危機管理思維下,日本優先關注「即時安心」(Immediate Comfort),重視維持日常的生活。然而,當長期的、複雜的危機出現之際,危機處理的原則重點,原本應該是犧牲日常生活來確保「公眾安全」(Public Safety)。但從本次新冠肺炎疫情(COVID-19)的危機對應來看,日本經常擺盪在即時安心與公共安全之間,反而形成新的危機。

自2020年3月,新冠肺炎在全球形成大流行後,日本國內疫情發展至今,出現4波感染高峰。第1波出現在2020年4月,日本國內每天的感染者數約5、600人(單日最高感染者數出現在4月11日的720人)。此一時期,日本的危機處理是由地方政府(7都府縣)宣佈緊急事態宣言(4月7日),籲請多數業者停業,並於4月16日擴及全日本。在此一宣言下,除了生活必要的場所(超市,藥店,醫院,銀行等),日本各大商場店家紛紛暫時關閉,盡力降低人與人之間的接觸。

之後隨著各地疫情減少,加上失業人口快速增加(如2020年5月的日本失業人口達1萬2949人),以及對經濟的重大衝擊(經濟損失6兆4,000億日圓),日本政府乃於2020年5月25日宣佈全境解除緊急事態宣言。同時,為了在短期內讓國內消費市場復甦,日本政府積極推動「Go To Campaign」,補貼日本民眾的國內觀光費用。然而,此一針對經濟下滑而進行的危機處理,讓日本國內的疫情出現反轉,於2020年8月進入第2波感染高峰,每日確診人數快速增加至1,500人以上(單日最高感染者數出現在8月7日的1,605人)。

此一時期,日本政府面臨到前述「即時安心」與「公眾安全」的選擇。多數的公衛專家建議,日本必須採取更為嚴厲的緊急命令,以杜絕疫情的擴大。然而,日本政府則擔憂,嚴厲的緊急命令將會嚴重衝擊日本經濟,反而釀成更大的危機。在日本政府猶豫不決之際,日本每日感染者數於2020年11月突破2,000人,並於2021年1月6日突破6,000人,進入了第3波感染高峰。

對此一嚴峻情勢發展,日本政府於1月7日再次發佈緊急事態宣言。與第1次緊急宣言相比,第2次緊急宣言為了盡可能不對經濟造成太大影響,採取「有限」措施來減少感染風險,不僅是「地域限定」(以首都圈1都3縣為主),在用語上使用「籲請」餐飲店提前到晚上8點打烊(第一次是用「強烈要求」暫時停業),也不要求高中及國中小一律停課。即便如此,日本的經濟損失也達到6兆3,000億日圓。

2021年2月中旬之後,日本每日確診人數穩定地維持在1,500人上下,在經濟發展與東京奧運舉辦的壓力下,日本政府於3月21日解除第2次緊急事態宣言。然而,進入4月之後,隨著學校開學、企業就職等大規模活動的正常化,日本的疫情再度升溫,進入了第4波的感染高峰。

2021年4月21日,日本單日感染者數再度突破5,000人。面對即將到來的日本黃金周假期(4月29日到5月5日),及不影響7月份舉辦東京奧運,日本政府於4月25日發佈「第3次緊急事態宣言」,初期涵蓋範圍包括大阪府、京都府、兵庫縣、沖繩與京都,之後擴大到10個都道府縣。與前兩次的緊急事態宣言相較,第3次緊急事態的執行有法源依據(2021年3月3日通過新版「防疫三法」),日本政府將可依照相關條文,對於違反宣言者課以罰金或強制停業等處分。野村總合研究所(Nomura Research Institute, NRI)預估,第3次緊急事態宣言的經濟損失為3兆日圓。

連環危機 各唱各調&慣性成功

綜觀新冠肺炎疫情在日本的4波感染高峰,以及日本政府因應疫情發佈的3次緊急事態宣言,可看出日本在面對複雜的、長期的危機時,其危機管理上存在著2個嚴重的課題。

第一,危機時期管理體制轉換的遲緩。對於新冠肺炎疫情,日本政府最初過度倚靠官僚體制的標準程序(SOP)因應,並未認知到承平時期與危機時期的差異,導致對應措施陷入單向困境:中央決策官僚無法即時掌控現場的狀況,現場防疫人員面對不同的中央政府與地方政府指令而出現混亂。此外,即便是中央政府各部會,也因其管轄事務的不同,對疫情的影響也出現不同的看法,導致疫情一而再、再而三地復發。

第二,過度依賴之前的成功經驗。在311東北大地震發生之初,日本政府主要依循行之有年的地震危機處理SOP來對應。但出現重大變數的核電廠事故後,從未想定此一狀況的日本政府,不知該如何因應,進而導致危機的擴大。對於新冠肺炎疫情亦是如此。之前日本在SARS、MERS流行期間,並未遭受嚴重疫情,最初是以既有的對應措施、資源,來因應此次的新冠肺炎。過度依賴之前的成功經驗,讓日本政府不願意想定最壞的情況,也無法形成有效的對應機制。

總的來說,當危機出現時,無論是日本政府還是我國政府,都會把較不相關的活動予以降低或忽略,來全心全意地處理眼前急迫的危機。然而,過於專注眼前危機而忽視對處理政策的整體評估,經常會衍生出新的危機。舉例來說,1923年9月1日上午11點58分44秒,日本發生了傷亡慘重,幾乎導致東京都全毀的「關東大地震」。當時,日本大藏省(現財務省)為了快速進行災後復興,對岌岌可危的銀行進行特別融資。然而,此一危機處理雖然有效穩定了金融秩序,但也讓那些原本應該破產、重整的企業與銀行得到喘息的機會,最終在1927年釀成了「昭和金融危機」,造成日本經濟更大的損失。

有鑑於此,政府在進行新冠肺炎危機處理時,有必要同時啟動「危機監測體制」,對包括經濟衝擊、社會穩定在內等各種可能的危機因素實施監控,即時修正各項危機處理措施。更重要的是,在疫情時期的新常態下,政府、企業與人民更應該時時具備危機意識,進行下一階段的危機處理與危機管理。(本文作者為政治大學國際事務學院教授)


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