輔仁大學景觀設計系所王忠融教授 地方創生橫向合作才有戲 KPI打好打滿

能力雜誌 2019/03/06 17:11(279天前)
3,700萬,這是世界最大都市圈-東京都的人口數,彷彿強力磁鐵一般,將全日本的人口都吸往東京,但只要脫離東京都圈,即使是日本這樣的先進國家,也是面臨著人口老年化、地方產業失衡等問題,於是,地方創生的議題就在這樣的情況下誕生。



3,700萬,這是世界最大都市圈-東京都的人口數,彷彿強力磁鐵一般,將全日本的人口都吸往東京,但只要脫離東京都圈,即使是日本這樣的先進國家,也是面臨著人口老年化、地方產業失衡等問題,於是,地方創生的議題就在這樣的情況下誕生。一般人會認為日本安倍晉三首相才是地方創生的先驅者,但日本在更久之前就有類似的概念與做法,分別透過補助以及發放「消費券」的方式進行,成效當然是差強人意,有人形容得很貼切,這就如同煙花一般,雖然絢麗,但一夜過後卻是什麼都沒有留下。耕耘社區總體營造、城鄉區域發展許久的王忠融教授在研究日本這一波的地方創生後,認為地方創生不再只是絢麗的煙火,而應該是扎根於在地土壤的政策,在台灣地方創生發展元年,他也喊話希望可以借鏡日本,先從人才著手,讓台灣的地方創生之路不至於顛簸難行,以下是對談摘要:

Q1日本政府從2014年開始推動「地方創生戰略」,現行已經推動4年多,就您的觀察,目前成效如何?政府的數據及民間的反應是否有落差?

王忠融答(以下簡稱答):雖然「地方創生戰略」政策自2014年開始,由安倍政府提出擬定國家等級綜合戰略,但直到2015年才由地方政府提出地方等級綜合戰略,所以實際上實施大約4年的時間,目前還很難說有什麼快速的效益。很多地方營造的基礎與經驗是長期的,因此,就算被認為是地方創生的成績,其實也是靠著過去許多政策的基礎,而奠基成為現在的成效。例如:國土計畫、社區營造(造町)、地域振興協力隊、一村一品、六級產業化、故鄉納稅等政策或制度。
至於政府數據成效如何?其實檢視官方所出版的地方創生成效調查報告書的內容就可以得知。首先,必須說明一點,這也是我認為台灣推動地方創生必備的一點,那就是日本的地方推出地方創生策略時,必須得先設定「關鍵績效指標」(Key Performance Indicators, KPI),這樣才能準確分析出成效。檢視日本官方報告書,可以看到當年度共實施了4,060個計畫,平均每個計畫提出了2.7項KPI。在各種實施項目當中,超過9成達成率為農林水產振興及地方產業革新等項目,低於8成的為觀光振興、合作核心都市圈、勞動工作環境改革等項目。因此,可以得知在不同的項目中還是有所差異,但是在地方政府自訂的目標中,大致上還是可以達成8成左右的KPI,就成效來說算是及格的。

Q2剛談論到的主要是政府數據,那麼民間觀感如何?是否兩者有所落差?

答:民間的反應迴響有好有壞,大致上來說政策還是有好的效果,例如:雖然人口回流到農村的數量不如預期的多,但是回流到中型城市(關西圈、名古屋)的人口還是日漸增加的;另一方面,雖然安倍政府大力推動地方創生,但依舊無法改變東京移入人口數增加最多的現況;各個城市吸引人口回流的政策已經逐漸達到成效,但地方創生的另外一個重點-增加人口出生率的目標依舊遙遙無期,目前人口出生率仍在1.46,也就是平均1個家庭誕生1.46個小孩,距離目標值1.8有段距離,更別提要解決人口過少必須得要到2.6,短時間內仍無法看得出是否能夠提昇生育率。在日本,地方創生是由地方政府提案,經過中央審核後撥款,因此中央政府扮演重要的角色,在整體實施方式上,被民眾批判成由上而下的政策,因此可想而知,為了獲得撥款,地方所提出的戰略,很容易只是提出迎合中央政府喜好的政策,而且在短時間提出的戰略,也較常流於提出一個非長期及永續的計畫,其中KPI的目標設定是否正確,也值得深入思考。

Q3日本的地方創生已經進行一段時間,根據您的觀察,與台灣地方創生模式有何差別?形成商業模式的方式是否有所差別?

答:我們可以從地方創生實施的面向來分析,其中工作創生中的在地企業革新工作就可以看到,工作雇用的數量增加了6,070個工作機會;在地開發的創新產品及服務,增加了在地產業營收高達日幣43.5億。當然,日本的在地企業革新工作,又包括了支援新創事業計畫、支援在地中堅及中小企業計畫、形成產業鏈、產業群的集中強化計畫等3部分,因此提倡新創產業、加強在地產業能力、加強產業之間的連結3部分其實都有在實施。

Q4日本地方創生的產業類別十分多元化,例如:林業、養殖、農業、民宿等,您認為台灣的地方創生產業類別趨向於哪些面向,或者未來可以往哪個方向前進?

答:基本上只要是在地的產業,都是地方創生相關的產業。以日本地方創生政策的做法來說,可以分成3個面向:
1. 提昇原在地產業的競爭能力及技術革新,將原本基礎的產業升級。
2. 農林水產業的產業革新,由於該產業是國家基礎產業,所以日本會特別保護這一塊,透過品牌包裝、銷售通路、產業智慧化等。
3. 觀光振興,對於日本來說,觀光是占很重要的收入,具體的行為包括廣告宣傳、基礎設備更新、生態旅遊、食農教育、農業體驗等。
由於台灣跟日本的社會結構很類似,像是農業方面也是以水稻農業為主,比起參考歐洲的地方創生,日本地方創生的計畫都還是蠻可行的。

Q5台灣將今年列為地方創生元年,您有什麼建議,或政府應提供哪些協助?

答:台灣的地方創生可以參考日本,設定具體計畫目標,計畫實施結束需檢視政策成效,而執行的方式可以透過「循環式品質管理」(Plan-Do-Check-Act, PDCA) 的方式進行。而中央政府也可以透過以下4點來協助地方政府:
1. 情報:現今的資料散落各地,建議中央政府將統計資料綜合彙整並統一窗口,以利各地方了解自身長處及短處。
2. 人才:創設訓練地方創生人才學校、工作坊,避免各地缺少能解決在地問題、整合在地資源、編寫計畫的人才。
3. 資源:整合各部會工作,讓預算能夠統一補助,避免資源重複的預算補助方式。
4. 法律:建立相關法律的支援系統,例如:擬訂地方創生條例。

Q6就您的觀察,地方創生能否在台灣成功實施?有什麼方式可增加成功率?

答:其實就我的觀察依舊可分成下列3個方法來處理。首先,利用政府所提供的資訊,了解在地產業的長處與短處,並建立長期的目標、願景,並逐步實踐;其次,培養在地地方創生人才,透過政府提供的人才養成機會,提昇在地能夠進行地方創生工作及整合資源的人才。最後,增加在地的產業、在地的地方社區組織、在地的生產組織可共同連結的機會。突破以社區為單位,轉以產業圈、鄉鎮、在地組織整合範圍為單位,提昇企業間、鄉鎮內各種共同合作的機會及工作。

Q7就您的觀察有哪些成功的案例,台灣有哪些值得借鏡之處?

答:在提到成功案例前,或許可以先從「地方創生學校」談起,在日本,地方創生學校就如同大學一般,總共有180堂課,分成不同產業,例如:補助農業、補助水產及在地企業,都有一套相應的課程。地方創生學校能有系統的獲得資訊,有別於只是聽取演講或者研討會,所以,籌辦台灣版的地方創生學校是必然的措施。
我們把目光看向東京的東北邊,一座小城市-茨城縣笠間市,別看它只有7.5萬人,但是日本許多知名的工廠都將本部設置在這裡。有趣的點不止於此,工廠聚落位於南部,北邊則是農產區域,而笠間市最有名的農產品是栗子,這也是日本栗子產量最多的地方。
先從栗子談起,其實種栗子並不容易,採栗子更是如此,有別於其他農業都已經機械化,栗子的特性卻還是只能透過人工採收。為了保存這項傳統,專屬於栗子的地方創生也由此而生。地方政府做了哪些措施呢?主要是讓產銷可以活化,首先,擴大栗子種植面積,地方政府負責號召企業領養廢耕農田,將栗子交給當地甜點店製作栗子蛋糕、蒙布朗等甜點,或者製作成栗子果醬等產品,甚至幫忙接洽合作的工廠,讓政府負責資源連結、擴大經營以及輔助。
除了這些之外,笠間市甚至有一間專屬的技術研究所,研究項目主打食品加工、陶藝等領域,而陶藝產業也是笠間市的另一個發展重點,由此可以看到透過地方創生產業經費的挹注,不單只是生產、販售,而是進階到研究,才可以讓地方產業活下去。
擴增自身的技術專業,也是另外一條地方創生之路。鯖江市就是如此,擁有傲視世界的手工眼鏡技術,隨著機械製的鏡框增多,地方政府就希望可以透過自身擁有的技術,再次進化,於是跨進醫療產品領域,例如:手術的夾子、手術用的特殊眼鏡等;攜手科技產業,希望可以發展出日本版的Google Glass。回過頭來,我覺得台灣企業都很聰明,也很願意衝,但比較少有機會跟其他產業合作,地方創生不只是讓地方復甦,更可以把不同的產業做連結,擴大自己的範圍跟領域。或許,日劇「下町火箭」就是一個很好的例子,主人公從原本的航空產業,擴增到醫療產業甚至農機產業。

Q8您的專長在於社區總體營造及城鄉區域發展,就您的觀察,台灣除了能發展地方創生外,是否還有其他建議?

答:在地方創生之前,台灣的社區營造已經實施20年,社區營造顧名思義就是聚焦在社區範圍,而透過日本的地方創生政策,我們可以反思以下幾點:
1. 日本並非以「全國統一」(由上而下)或「社區自主」(由下而上)的方式進行,反而是以產業圈、鄉鎮範圍進行地方營造。
2. 重視政策實施的PDCA的方式,並設定目標,不單單只是實施政策,而是實施後進行效果評估及自我檢視,除此之外,同步重視計畫實施單位的「自立性」、「在地性」及「未來性」。
3. 記取日本的失敗經驗,例如:過去政策僅以各種專業縱向切割實施,而不重視各種領域之間的連結,而造成稅金等資源重複分配而形成浪費。



【口述/王忠融 整理撰文/吳俊毅 攝影/吳俊毅 圖片提供/王忠融】

【完整內容請見《能力雜誌》2019年3月號,非經同意不得轉載、刊登】
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